Le 19 octobre 2023, l’avocat général Jean Richard de La Tour a présenté ses conclusions[1] dans l’affaire C-352/22, pendante devant la Cour de justice de l’Union européenne et relative à la demande de décision préjudicielle sur l’effet contraignant du statut de réfugié sur une demande d’extradition.
Comme reconstruit dans notre contribution précédentePar ordonnance déposée le 1.06.2022, l’Oberlandesgericht Hamm a saisi la CJUE d’une demande de décision préjudicielle portant sur la question de savoir si la reconnaissance définitive du statut de réfugié d’une personne, au sens de la Convention de Genève sur les réfugiés, par un État membre de l’Union européenne est contraignante, dans le cadre d’une procédure d’extradition vers un autre État membre demandé pour remise, en raison de l’obligation d’interpréter le droit national conformément au droit de l’Union, avec pour conséquence que l’extradition de cette personne vers le pays tiers ou le pays d’origine est nécessairement exclue jusqu’à la révocation ou à l’expiration du statut de réfugié.
Or, dans les conclusions déposées le 19 octobre dernier, l’avocat général a exprimé sa position, suggérant à la Cour une décision pilatesque et peu courageuse, qui tente, du moins en apparence, de concilier les prérogatives des États accédant aux procédures d’extradition avec la protection des droits fondamentaux de l’individu. Bien que, en fait, les prémisses semblent pencher en faveur de la prévalence de cette dernière, les arguments qui suivent aboutissent à une solution d’autonomie présumée et de non-interférence entre les deux procédures qui, en réalité, affecte l’efficacité réelle de la protection accordée au réfugié.
L’analyse du cas
Au début de son mémoire, l’avocat général indique que “même si une décision d’octroi du statut de réfugié adoptée dans un État membre n’a pas, en l’état actuel du droit de l’Union, d’effet contraignant pour l’autorité chargée d’examiner une demande d’extradition dans un autre État membre, il n’en reste pas moins que la procédure d’extradition doit être menée dans le respect du droit d’asile consacré à l’article 18 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et, plus largement, du principe de non-refoulement qui est garanti, en tant que droit fondamental, à ce même article de la Charte, lu en combinaison avec l’article 33 de la convention relative au statut des réfugiés […]“.
Après une reconstitution détaillée du contexte juridique et un examen du cas concret devant la juridiction allemande, une large place est consacrée à la question posée à la Cour européenne et aux différentes positions prises par toutes les parties concernées.
Il est tout d’abord rappelé qu’en l’absence de convention internationale en la matière entre l’Union et l’État tiers concerné (la Turquie), les règles d’extradition relèvent de la compétence des États membres, mais que ces mêmes États membres sont tenus d’exercer cette compétence dans le respect du droit de l’Union. En outre, dans la mesure où le ressortissant turc a obtenu le statut de réfugié en Italie (conformément aux règles du droit dérivé de l’Union en matière de protection internationale) et a ensuite exercé son droit de circuler et de séjourner dans un État membre autre que celui qui lui a accordé le statut de réfugié, la question de son extradition relève du champ d’application du droit de l’Union.
Comme il ressort de l’article 6 de la loi sur l’asile, une décision d’un État membre accordant le statut de réfugié n’a pas d’effet contraignant dans une procédure d’extradition dans un autre État membre et ne devrait donc pas entraîner automatiquement un refus d’extradition. Il en serait de même si la décision d’octroi du statut de réfugié avait été prise par une autorité du même État que celui dont la remise est demandée. Toutefois, il est admis que “Les parties et autres intéressés à la présente procédure s’accordent sur le fait que l’existence d’une décision d’octroi du statut de réfugié dans un État membre doit jouer un rôle important dans le cadre d’une procédure d’extradition conduite dans un autre État membre. Il n’y a de désaccord que sur l’étendue exacte des effets qu’il convient de reconnaître à une telle décision.“.
Selon l’avocat général, l’État membre est tenu de garantir les droits d’asile et de protection internationale et de vérifier que la procédure d’extradition ne porte pas atteinte aux droits fondamentaux de la personne en refusant sa remise à un pays où il y a des motifs sérieux et avérés de croire qu’elle serait exposée à un risque réel de traitements contraires aux normes de l’Union et aux normes internationales.
Toutefois, le principe selon lequel l’État membre requis est lié par une décision d’octroi du statut de réfugié prise par un autre État membre et est donc obligé de refuser la remise jusqu’au retrait de ce statut ne pouvait pas en découler. Et ce, pour deux raisons. D’une part, le droit de l’Union, dans son état actuel de développement, ne prévoit pas la reconnaissance mutuelle entre les États membres des décisions accordant le statut de réfugié et, par conséquent, une telle décision ne peut pas avoir d’effet contraignant direct dans une procédure d’extradition dans un autre État membre.
D’autre part, la procédure d’extradition et la procédure de révocation du statut de réfugié sont deux procédures distinctes, de sorte qu’une extradition ne peut être subordonnée à la révocation préalable du statut de réfugié de la personne recherchée, mais est soumise à un examen autonome et actualisé par l’autorité d’extradition du respect du principe de non-refoulement.
Reconnaissance mutuelle des décisions relatives au statut de réfugié
L’existence ou non d’un principe de reconnaissance mutuelle entre États membres des décisions accordant le statut de réfugié est une question sur laquelle la Cour a été appelée à se prononcer dans trois autres arrêts[2], en plus de celui commenté ici.
Lors de l’audience, les parties et les autres parties intéressées à la procédure ont été invitées par la Cour à prendre position sur cette question sensible.
L’avocat général partage l’avis du gouvernement allemand et de la Commission selon lequel le droit de l’Union ne prévoit pas, au stade actuel de son développement, un principe de reconnaissance mutuelle entre les États membres des décisions accordant le statut de réfugié. Le gouvernement italien, quant à lui, soutient que l’esprit du régime d’asile européen commun milite en faveur d’une telle reconnaissance, ce qui impliquerait qu’une décision d’octroi du statut de réfugié prise par un État membre soit contraignante pour les autorités des autres États membres. D’ailleurs, l’ensemble des règles et critères communs dont s’inspire le système européen soutiendrait cette dernière position.
Toutefois, on constate que le législateur de l’Union n’a pas encore pleinement réalisé, par l’instauration d’un principe de reconnaissance mutuelle entre les États membres des décisions accordant le statut de réfugié et la clarification des modalités de mise en œuvre de ce principe, l’objectif visé par l’article 78, paragraphe 2, point a), du TFUE, à savoir un statut uniforme d’asile pour les ressortissants de pays tiers valable dans l’ensemble de l’Union. En fait, le droit primaire de l’UE prévoit la mise en place progressive du régime d’asile européen commun, qui sera réalisé par étapes et aboutira à terme à un statut d’asile uniforme valable dans toute l’Union. Comme l’ont fait valoir le gouvernement allemand et la Commission, le régime d’asile européen commun se construit progressivement et il appartient exclusivement au législateur européen de décider, le cas échéant, de donner un effet transfrontalier contraignant aux décisions accordant le statut de réfugié : “[…] si la confiance mutuelle est le socle nécessaire à la reconnaissance mutuelle des décisions adoptées par les autorités compétentes des États membres […], cette confiance n’est toutefois pas suffisante si elle n’est pas accompagnée d’une prévision explicite dans le droit primaire ou d’une volonté expresse du législateur“.
En outre, conformément aux dispositions des directives 2011/95 et 2013/32, un État membre qui traite une demande de protection internationale n’est pas lié par la décision de reconnaissance antérieure accordée par un autre État, puisqu’il doit en tout état de cause examiner la demande individuellement, objectivement et impartialement, sur la base d’informations exactes et actualisées.
L’autonomie entre les deux procédures
Parmi les arguments invoqués par le gouvernement italien, l’extradition par un État membre d’une personne ayant obtenu le statut de réfugié dans un autre État membre constituerait un retrait de facto de ce statut et un contournement des règles établies à cet égard par la directive 2011/95. Toute extradition devrait donc être subordonnée à la révocation préalable de ce statut.
Au contraire, tant le gouvernement allemand que la Commission ont insisté sur la distinction entre le statut de réfugié et la qualité, soulignant que la perte du statut de réfugié ne signifie pas nécessairement la perte du statut de réfugié.
À cet égard, il convient de souligner que la reconnaissance du statut de réfugié en vertu de la directive 2011/95 est une reconnaissance et non un élément constitutif du statut de réfugié. Ainsi, dans le système établi par la directive 2011/95, un ressortissant de pays tiers ou un apatride qui remplit les conditions matérielles prévues au chapitre III de cette directive a, de ce seul fait, la qualité de réfugié au sens de l’article 2, point d), de cette directive et de l’article 1er, section A, de la convention de Genève. Le statut de “réfugié” en vertu de ces dispositions ne dépend donc pas d’une reconnaissance formelle par l’octroi du “statut de réfugié”[3].
Il convient également de distinguer clairement la procédure pouvant conduire un État membre à retirer le statut de réfugié de la procédure d’évaluation du respect du principe de non-refoulement dans le cadre d’une procédure d’expulsion. En ce sens, selon le droit de l’Union, l’autorité compétente peut être autorisée à retirer le statut de réfugié accordé à un ressortissant de pays tiers, sans toutefois être nécessairement autorisée à l’expulser vers son pays d’origine.
Il s’ensuit que ce n’est pas le statut de réfugié en tant que tel qui protège le bénéficiaire de l’extradition, mais le principe de non-refoulement, qui doit être apprécié de manière indépendante et objective par l’État requis pour la remise. Et l’existence même de cette dernière obligation exclurait, selon l’avocat général, l’effet contraignant d’une décision de reconnaissance antérieure puisque le pouvoir discrétionnaire de l’autorité chargée de décider de la remise disparaîtrait : “une appréciation actualisée du respect du principe de non-refoulement serait impossible si cette autorité était liée par l’appréciation portée antérieurement, parfois plusieurs années plus tôt, par une autorité compétente en matière d’asile dans un autre État membre. Il convient également de garder à l’esprit qu’une demande d’extradition peut faire apparaître de nouveaux éléments de nature à justifier une appréciation différente du risque de persécutions encouru par la personne réclamée.“.
Il y aurait donc une autonomie et une séparation complètes entre les deux procédures. Toutefois, la reconnaissance antérieure du statut de réfugié doit toujours être “dûment prise en considération” par l’autorité qui examine la demande d’extradition.
La valeur concrète du statut de réfugié
Sur la base de cette dernière considération, l’avocat général conclut son raisonnement en rappelant l’importance qui, en tout état de cause, doit être attachée à l’existence d’une décision antérieure accordant le statut de réfugié.
Cette question a déjà été abordée par la Cour dans l’affaire Ruska Federacija[4] concernant l’extradition demandée par la Fédération de Russie d’un ressortissant russo-islandais qui avait obtenu l’asile en Islande avant d’acquérir la nationalité de cet État.
Dans cet arrêt, la Cour avait jugé que l’État membre requis devait évaluer la compatibilité de l’extradition avec l’article 19, paragraphe 2, de la Charte, car le ressortissant islandais affirmait qu’il courait un risque sérieux de subir un traitement inhumain ou dégradant en cas d’extradition. À cette fin, l’État membre ne peut se limiter à prendre en compte les seules déclarations de l’État tiers requérant ou l’acceptation par ce dernier de traités internationaux qui garantissent, en principe, le respect des droits fondamentaux. L’évaluation doit au contraire se fonder sur des éléments objectifs, fiables, précis et dûment actualisés, qui peuvent résulter de décisions judiciaires internationales (telles que des arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme ou des décisions judiciaires de l’État tiers requérant) ainsi que de décisions, de rapports et d’autres documents élaborés par les organes du Conseil de l’Europe ou appartenant au système des Nations unies. En outre, le fait que la personne recherchée ait obtenu l’asile au motif qu’elle courait le risque d’être soumise à des traitements inhumains ou dégradants dans son pays d’origine constitue un élément particulièrement grave que l’autorité compétente de l’État membre requis doit prendre en compte aux fins de la vérification de l’extradition. Selon la Cour, en l’absence de circonstances particulières – notamment une évolution significative de la situation dans l’État tiers requérant – l’existence d’une décision antérieure accordant l’asile doit donc conduire l’autorité compétente de l’État membre requis à refuser l’extradition.
Ce précédent serait toutefois quelque peu différent de celui dont il est question ici, puisque la République d’Islande (c’est-à-dire l’État qui a accordé l’asile au citoyen russe), bien que participant au système de Dublin sur l’asile, ne fait pas partie de l’Union européenne et n’applique donc pas les directives 2011/95 et 2013/32. Toutefois, selon l’avocat général, si la Cour a reconnu l’importance de prendre en compte dans la procédure d’extradition une décision d’octroi de l’asile adoptée par la République d’Islande, il doit en être de même, a fortiori, si la décision d’octroi du statut de réfugié est adoptée par un État membre.
Par conséquent, bien que la décision d’accorder le statut de réfugié ne puisse être considérée comme contraignante pour un État membre requis pour l’extradition, elle ne peut être ignorée ou considérée comme non pertinente, car cela irait à l’encontre de l’esprit de coopération et de confiance mutuelle entre les autorités des États membres et serait certainement contraire au processus de construction d’un régime d’asile européen commun, tel qu’envisagé à l’article 78, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.
Conclusions
Sur la base de ce long excursus, l’avocat général conclut son intervention en suggérant à la Cour d’adopter sa décision sur la base des principes exprimés dans l’arrêt Ruska Federacija, sans préjudice de l’autonomie des deux procédures et du caractère non contraignant d’une décision accordant le statut de réfugié par rapport à une demande d’extradition ultérieure. Par conséquent, l’État membre requis ne doit pas refuser automatiquement la remise, mais veiller au respect du principe de non-refoulement sur la base d’une évaluation autonome et objective et d’éléments actualisés et sérieux, parmi lesquels figure sans aucun doute une décision antérieure d’octroi de l’asile.
Une conclusion qui semble en partie contredire de nombreux arguments présentés (y compris précisément ceux relatifs à la décision Ruska Federacija) et qui opte pour une solution peu judicieuse qui pourrait affecter l’efficacité réelle du mécanisme de reconnaissance de la protection internationale et de la protection des droits fondamentaux du réfugié.
Prof. Avv. Roberto De Vita
Avv. Valentina Guerrisi
Références
[1] Conclusions de l’avocat général.
[2] Bundesrepublik Deutschland (C-753/22), El Baheer (C-288/23) et Cassen (C-551/23). [3] Conformément à l’article 2, point e), de la directive 2011/95, en liaison avec son article 13. [4] Affaire C-897/19 – https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:62019CJ0897